农业增效、农村发展和农民增收需要现代金融的强力支撑。中央已将建立由财政支持的农业信贷担保体系作为了新一轮强化农村金融支撑作用的重要手段，试图通过创新财政支农机制，建立起国有或国有控股（占股80%以上）农业信贷担保体系，引导推动金融资本投入“三农”，解决“三农”普遍存在的“融资难”、“融资贵”问题。但长期以来，中央为推动农村经济发展所推出的系列农村金融改革举措的政策效果始终离预期存在一定的差距，农村金融供给不足、制约农村经济发展状态始终未得到根本改变。要达到预期政策效应，构建适应农村经济发展的农业信贷担保体系，或可以从以下几方面着手。

　　科学选择农业信贷担保机构组建形式

　　构建农业信贷担保体系应当根据“三农”融资主体分布范围广，融资需求小、频、急特征，充分整合运用金融机构专业运作和党政机关行政推动两大资源，采取省级、市级、区（县）级三级法人治理结构，且通过合适的股权关系建立起三级法人有机联系网络。具体形式可以是由省级政府、市级政府、区县级政府共同出资打造农业信贷担保体系。

　　区县级机构由区县级政府与市级农业信贷担保机构共同建立，且区县级政府资金即可直接注入区县级机构（若区县级政府处控股地位，则应通过股权托管确保市级机构拥有区县级机构经营管理权限），也可先注入市级机构，再由市级机构在相应区县设立具有独立法人资格的分支机构。同理，由市级政府与省级机构共同出资建立市级机构。省级机构由省级政府出资建立。当然，若市级政府选择先入股省级机构再由省级机构在当地设立分支机构的形式，则省级机构由省级政府主导、市级机构参与建立。同时，鼓励省级机构由各省市国资运营机构代为出资，以此确保省级担保机构坚持市场化运作；倡导引进国有背景的涉农商业银行、国有农业投资和农业龙头企业参股，以此优化股权结构和为农业信贷担保机构提供现代金融和农业技术支撑。此外，鼓励支持区县级机构在乡镇设立服务网点。

　　建立适合“三农”特征的现代金融企业经营管理机制

　　树立政策性导向和市场化运作相结合经营理念

　　农业信贷需求主体弱势、业务风险偏大等特征决定农业信贷担保具有很强的准公共产品属性。因此，农业信贷担保机构应当毫不动摇的坚持政策性导向。与此同时，要采取市场化运作方式经营管理，否则，若由政府主导运作，则会陷入治理管理混乱、服务低效率低水平和业务风险不断累积等“陷阱”。市场化运作方式体现在以下几个方面。

　　建立商业性业务与涉农业务板块相对隔离机制。农业信贷担保机构在坚持以“三农”为主业的同时，应当通过开展一般类型的商业化项目、非融资性担保业务以及强化资金运作等手段，提高创收创利能力和自身造血功能，做到“以商补农”、持续经营和支农。具体方式上，可参照中国农业银行探索建立农业信贷担保事业部制，将农业信贷担保业务剥离出来，在信贷担保管理、资本金放大倍数管理、风险拨备与核销、对外投资与运营、会计核算、考核激励约束、财政税收和风险补偿政策7个方面对农业信贷担保事业部进行单独管理，形成一套有别于商业性业务的管理体系，以此支撑农业信贷担保机构大力拓展涉农政策性担保业务。

　　建立“风险为本、资本约束”的持续经营机制。要推行全员、全程、全面的风险管理理念，建立信息化、系统化、标准化的风险控制体系，依法合规提足风险拨备，将风险管理贯穿于农业信贷担保机构经营管理的全流程、全过程。

　　依法合规是农业信贷担保机构持续经营的又一必要条件。依法合规除要求农业信贷担保机构按根据担保行业特征，按照现行监管要求，实施资本约束，不得抽逃或变相抽逃资本金，不得集资或变相集资，不得非法从事资金业务，不得无限制放大杠杆倍数、无限制对外投资，不得对同一控制人或关联企业超集中度担保，不得不经风控程序随意承保，坚决杜绝行政干预、“人情担保”等现象，严防造成风险聚集与承受能力不匹配，导致出现流动性风险，甚至引发金融风险。

　　建立“客户至上、信用第一”的担保服务机制。农业信贷担保机构要彻底用股权投资人的意识替代债权追索人的意识，将承保的涉农项目视为自身投资的项目，形成与客户一同分析市场、一同寻找销路、一同改进技术、一同优化模式、一同强化管理，一同抵御风险同发展、共进步的良性互动局面。农业信贷担保机构在为客户提供高效高质的融资担保服务时，还应与资金供给方建立良好的合作关系，核心在于农业信贷担保机构的信用经营。这就要求农业信贷担保机构通过扩大资本金规模、提足风险拨备、开发优质项目、降低风险水平等手段全面增强风险应对、防控能力，让银行等金融机构相信“顶得住”。同时，农业信贷担保机构还应在风险发生时，快速、足额代偿以及代偿后高技巧化解，防止代偿向损失转化，让银行等金融机构“信得过”。

　　建立“接地气”农业信贷担保业务开发机制。一是找准农业信贷担保支持对象。农业信贷担保支持的对象应当是农村信贷有效需求主体，应当具备三个要素：真正投资“三农”；确因涉农项目经营管理产生资金需求；所投项目具有较好的预期现金流，能够或者基本能够覆盖融资本息。二是选准农业信贷担保作业模式。农业信贷业务具有地域分布广、主体融资能力弱等特征，要创新作业模式，采取批发、集群的方式开展。三是优化业务开发流程。农业项目小、频、急融资特征决定其应简化流程、提高效率，具体可由业务人员、风险人员、合规人员平行作业，共同深入项目现场调查，根据各岗位职责，判断项目是否可承保，做到担保合同要求的核心要素全面、深入了解，其他事项仅作是否承保的了解和参考，以此全面提高效率、控制风险，真正引导金融资源快速流向“三农”。四是充分利用信息技术。涉农担保机构应顺应发展趋势，应用现代信息技术，打造“云、物、移、智”一体化的现代技术支撑体系，实现“先进信息技术+金融”完美结合。

　　建立农业信贷担保体系核心资源集中配置模式

　　建立多层级法人结构的农业信贷担保体系，应当通过建立核心资源集中配置模式来解决市级、区县级机构独立运作不够专业和效能低下的问题，否则势必重现农村信用合作治理结构残缺、内部管理混乱等“悲剧”，政策效果不可避免产生较大“损耗”。核心资源集中配置重点是做到风控、资金和人力三大要素集中配置。

　　风险集中管控。农业信贷担保机构需要借鉴银行风险管理经验，建立风险集中管控机制。当然，为提高市级、区县级分支机构业务开展效率，可以采取授权审批制度，即：根据不同分支机构业务开发、风险管理、内部管控、人才队伍等实际情况，赋予分支机构一定额度的审批权限。但不论业务金额大小、时间长短，均应实时或定期集中报省级风险管控中枢，以便体系集中掌控风险。

　　资金集中运作。资金是担保机构的获取收益重要资源和取得银担合作话语权的重要砝码。如若农业信贷担保机构不集中配置体系资源，而将资金分散于各分支机构，势必造成资金不能产生规模效应、难以提高资金供给议价能力、难以取得银担合作乃至争取各项政策（如机构落户优惠政策等）应有的话语权，等等。反之，如将资金集中配置，则可形成资金聚集效应。一是有利于提高资金运作效益。二是可以分散风险。三是可增强全体系风险应对能力。四是可提高银担合作话语权。

　　人力资源集中管理。一是对于金融理论、农村经济功底扎实、熟悉国内外金融业务、能够正确分析判断经济形势、具有较强应变能力的人才，要集中配置到各层级农业信贷担保机构经营管理层，充实优化农业信贷担保机构领军人才队伍。二是对于掌握现代金融知识、熟悉农村工作、善于开拓市场和经营管理、通晓市场规则和国际惯例、思想道德素质高的人才，要集中配置到各层级业务、风控及产品研发部门负责人岗位，逐步建成一支农业信贷担保机构的职业经理人队伍。三是对于懂农村金融业务、会经营的各类专业技术人才，要集中于业务一线、风控一线、管理一线岗位，逐步打造活跃在农村金融一线的高素质金融专业队伍。四是引导人才合理流动，使每位员工尽可能做到人尽其才、才尽其用。对优秀人才，可根据其个人所处的阶段、各级农业信贷担保机构人才需求进行调配，还可以推行内部专家顾问制度，实现人力资源使用价值最大化。

　　建立农业信贷担保体系改革发展多重关系统筹协调机制

　　农业信贷担保体系将在各级政府强力推动下逐步建立。经验表明，政府主导推进的工作特点是速度快、见效快，但也容易出现矛盾多、后患多等负效应。基于此，要着力建立农业信贷担保体系改革发展多种关系的统筹协调机制。统筹协调“质量、速度、效益”关系。质量、速度与效益三者应互为补充、互相促进。一是严防盲目追求发展速度和短期效益。政府官员进入农业信贷担保体系担任经营管理者，虽具有丰富的行政管理经验，但往往缺乏企业经营管理经验，且他们容易受政绩观念影响，倾向于追求发展速度和短期效益，甚至不重视项目质量、不重视控制规程，肆意拓展业务，造成风险急剧积累，长期经济社会效益难以显现。二是严防过分注重质量。过分克服、惧怕农业信贷担保高风险，缓慢推进业务，甚至不作为，必然带来融资杠杆作用无法体现，致使广大“三农”融资难、融资慢问题难以缓解。三是严防肆意追求效益。既不能为降低风险、提高质量、提升经济效益而过多开发非农融资担保业务，偏离支农使命，丧失存在价值。

　　统筹协调“改革力度、进度和承受度”关系。不能让良好的改革初衷，由于改革力度过大、进度过快，超过当事各方承受程度，演变为各方诟病的由头，甚至阻碍进一步改革发展；不能让良好愿景的改革设计，由于脱离实际、脱离群众，得不到支持而流产；不能让改革只是少数人获益，而大多数人利益受损，偏离了改革的初衷。如：当前要积极探索推进农村产权抵押融资、农村土地收益权保证担保贷款，以逐步发现农村资产价值，实现增强涉农主体融资能力，但步子一定要稳，农房、农地、林地等是农民赖以生存和社会保障的基础，决不能因大力推进农业信贷担保而损害农民的根本利益。再如：当前通过建立农业信贷担保体系改进财政支农方式，也不能“一刀切”，对于不具备发展农业产业的贫困主体要继续采取财政直补的方式救助。也即是推进农业信贷担保的任何一项改革举措，都应注重各利益相关方的承受力、接受性，以便把改革可能引发的震动、激发的矛盾等负作用降至最低，实现“帕累托最优”。

　　统筹协调“政府管理、指导与监督”关系。作为以政策性为导向的农业信贷担保机构，其践行宗旨使命、合规合法经营离不开政府的正确领导、科学指导及有力监督。相应行政部门要做到管理有度、指导有度、监督有度，切忌“无形的手”伸的过长，制约农业信贷担保机构经营管理自主性、积极性和主动性，如直接推荐业务、安排人事、抽调资金等。作为农业信贷担保机构出资人代表的行政机关，要严格按照国资管理规章制度及农业信贷担保机构《公司章程》切实履行国资管理和出资人职责，做到及时补充、追加资本金，引导农业信贷担保机构践行支农惠农宗旨使命和实现国有资产保值增值；作为行业主管部门的地方金融监管机构，要严格按照融资担保行业监管规定，督导农业信贷担保机构完善法人治理结构，依法合规开展业务、管理好风险。

　　健全完善农业信贷担保配套机制

　　“三农”融资难、融资贵问题积累已久，其彻底解决需要进行制度系统设计。农业信贷担保机构仅能解决融资增信的问题，其作用发挥还需要“一揽子”的配套机制。

　　探索打造以融资担保为主体的新型农村金融服务体系

　　一是组建农村资产评估及收处机构。“三农”融资难，主要是担保难，农村巨量资产得不到认可。要推动农村资产可抵押，除需政府健全完善确权登记、探索适度放宽法律约束等基础工作外，农业信贷担保机构还应主动作为，以强化风险管理纽带，前后延伸农村金融产业链，解决农村资产价值发现难、交易难问题，做到既增信又盘活农村资产。如：组建农村资产评估机构、农村资产管理机构。

　　二是组建类银行间接融资金融机构。现有商业银行等金融机构长期处于强势地位，短期内脱离农村、低水平服务局面难有改观。为此，农业信贷担保机构要撬动金融资源下乡进村、满足农村金融需求还需通过自身改革，创新组建供血类金融机构。组建小额贷款、互联网金融、村镇银行乃至资金互助社等被证明是满足农村金融小、频、急需求特征的有效途径，为此，农业信贷担保机构可以主动作为，向下延伸产业链，组建此类金融机构，逐步摆脱银行束缚。

　　三是组建类证券直接融资金融机构。融资担保是当前信用体系不健全的产物，随着农村信用体系的不断健全，农村资产价值不断发现，农业信贷担保的生存空间将会越来越窄。直接融资是金融发展的主流方向，农村金融的发展、农村金融需求多元化的满足需要大力发展金融市场。农业信贷担保机构作为专业经营管理“双重”高风险的金融机构，决定其在风险管理技术、对涉农主体信息掌握领先于其他金融机构，也即是其向投行银行、股权投资等直接融资服务商转型具有先天条件。为此，农业信贷担保机构可探索建立股权投资、基金管理等金融机构，一方面满足涉农主体多样化金融需求，降低融资成本，缩短融资周期，另一方面为转型升级为投资银行打下基础。

　　完善农业信贷担保财政税收配套政策

　　一是加大财政直投力度。担保机构核心实力象征就是其注册资本金规模的大小，资本金规模也是担保机构撬动金融资源规模的基石。面对农村巨量的信贷需求，农业信贷担保机构需要建立长效注资机制。建议整合中央财政支持粮食适度规模经营资金、中央支农扶贫项目资金、省市级产业发展专项资金，适度引进民营资本，形成农业信贷担保机构持续资本金追加机制，不断增强农业信贷担保机构杠杆能力。

　　二是加大财政补贴力度。以重庆某涉农担保机构为例，农业信贷担保业务平均开发成本为2.3%左右，暂不考虑风险补偿成本，担保费率只有高于2.3%才能保障农业信贷担保机构持续经营，但鉴于农业信贷担保的公益性、政策性以及农业信贷融资主体对融资成本的可接受性，农业信贷担保费率往往不能高于2%，甚至需免收担保费。因此，除农业信贷担保机构通过“以商补农”平衡一部分，还需通过政府购买服务的方式配套财政贴费政策，确保农业信贷担保机构可持续经营。

　　三是加大风险补偿力度。仍以重庆某涉农担保机构为例，其仅收取2.3%左右的担保费却要承担100%的业务风险，收益风险极不匹配，不利于涉农担保业务持续开展。为此，应建立农业信贷担保专项风险补偿基金，对农业信贷担保主体按风险项目给予适度的风险补偿，以确保融资担保杠杆作用持续发挥、金融资源持续下乡。这里特别强调一下，财政补贴、风险补偿制度设计要科学合理，如应放宽风险补偿范围、缩短补偿时限、简化审批流程，以确保这一制度能够得到有效落实。四是加大税收优惠力度。建立农业信贷担保机构税收优惠减免政策，如：执行免征营业税，对农业信贷担保机构风险拨备执行企业所得税税前扣除政策。在设计税收优惠政策转入门槛指标体系时，要注重结合“三农”发展和多层级农业信贷担保体系实际，如：探索以全体系作为考核单元，只需全体系业务符合税收优惠政策即可给予税收优化政策；结合现代农业特征，适当提高中小企业信用担保业务800万元标准，甚至对于农业信贷担保机构可以放弃金额条件，只要其业务涉农即可。再者，因农业信贷担保机构属政策性、公益性机构，遵循的保本微利、可持续经营的前提下实现社会效益最大化，因此其税收优惠政策不能局限于成立初期（如现行多数地区推行的成立前3年），而应长久执行。

　　健全农业信贷担保风险分担转移机制

　　一是建立银担风险分担机制。当前银担合作中，担保机构处于弱势地位，银行往往将风险全额转嫁给担保机构，而担保机构往往承担全额风险仅收取2.5%左右的保费，权责利极不对等，同时也极易引发银行因有担保机构“兜底”而产生道德风险。银担合理的合作模式是“风险共担、收益共享”，如：银担按“2∶8”、“3∶7”等比例分担风险，风险分担提前至代偿环节，即项目不能按期还款后，担保机构仅按风险分担比例代偿，以此减轻担保机构风险压力和引导银行强化风险管理。甚至在此基础上，可以探索银担共同平行作业，或推行“见贷即保、见保即贷”业务开发模式，以全面提高双方业务开发效率、降低业务开发成本和提高风险防控水平。

　　二是建立再担保风险转移机制。借鉴国内外融资担保实践，创新构建和充分发挥再担保机构作用。在构建新型涉农融资担保体系的基础上，建立全国性再担保机构，同时在省级设立再担保分支机构，通过再担保机构进一步分散农业信贷担保机构承担的风险，发挥再担保风险兜底职能，促进涉农担保行业持续健康发展。

　　三是建立农业保险风险兜底机制。发展农业保险是降低农业信贷风险、增加农业信贷担保机构中间收益、解决“三农”贷款难题的重要手段。在缺乏农业保险的情况下开展农业信贷担保，实质上是由农业信贷担保机构承担了大部分农业生产的自然灾害风险和价格损失风险。由于农业生产所面临的巨大不确定性和风险性，农业信贷担保机构在办理涉农贷款时都不得不釆取最为保守的策略，造成了“三农”融资担保难的问题。

　　四是建立银保担协同管理风险机制。银行、保险、担保作为农村金融风险的相关方，单一机构均有很强的风险管理能力，但是为节约风险管理成本、提高风险管理质量和效率，三方应加强合作，整合各自资源，探索实施“保险技术+信贷技术+担保技术”风险管理联动模式，建立风险信息共享机制，甚至共同开发设计金融产品，形成利益联合体，全面提升农村金融风险管控能力，引导金融资源向农村配置。

　　优化农村金融生态环境

　　良好的农村金融环境是农业信贷担保机构赖以生存、发展和持续扎根“三农”、服务“三农”的必要条件。当前情况下，要从构建农村诚信教育体系、健全农村信用信息征集机制、完善农村信用评价体系、建立守信激励与失信惩戒机制全方位加强农村信用体系建设，从根本上改善和优化农村金融生态环境，打造资金“洼地”，发挥农业信贷担保机构撬动作用，引导金融资源更好地支持“三农”，促进城乡经济一体化发展。同时，司法支持是农村金融生态环境优化的关键，也是保障农业信贷担保机构持续发展的关键，司法部门要努力实现与农业信贷担保相关法律、规划、政策相对接，为全面推进农业信贷担保机构创新、开展业务、代偿追偿提供有效的服务和保障。（信息来源：2017年1月19日  重庆兴农融资担保集团有限公司  唐弋夫）

　　本文系国家社会科学基金项目“家庭农场土地承包经营权抵押融资的动力机制及其路径支持研究”（项目编号：1 4 B T Y 1 3 0）、重庆市决策咨询与管理创新计划项目“新常态下涉农融资担保机构金融创新机制研究”（项目编号：C S T C2015J C C XB00038）、重庆市社会科学规划项目“农村‘三权’资产抵押融资的风险分担机制研究（ 项目编号：2012YBJJ024）”的研究成果之一。