十八届三中全会《决定》提出，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。相比以往，这一表述在“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”上更加明确、具体，特别是土地承包经营权抵押成为一大亮点和社会关注的焦点。

　　2014年中央一号文件则进一步指出，“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，并要求有关部门抓紧研究提出规范的实施办法，建立配套的抵押资产处置机制，推动修改相关法律法规。李克强总理则在今年政府工作报告指出，慎重稳妥进行农村土地制度改革试点。因此，在出台相关政策办法前，有些问题需要提前进行深入、细致、充分地研究，未雨绸缪，三思而后行。

　　一是明确土地经营权抵押贷款，目的是解决哪类农民贷款难。目前，我国农村在普通家庭承包农户(即“小农”)的基础上，正在通过土地流转方式，形成一批一定规模的、不同组织形式的新型经营主体(即“大农”)，农民群体正在逐渐分化。应该说，这两类不同的农民对贷款需求的强烈程度及金额多少不同，对拥有的土地权利内涵不同，对土地的依赖程度也不同。我们允许土地经营权抵押贷款，目的主要是解决“大农”的贷款难问题，还是“小农”的，抑或是二者一起解决，需要有一个清晰的认识。

　　二是明确哪些金融机构为抵押贷款的主要放贷人。抵押贷款是借贷双方的事情，特别是银行的积极性至关重要，不能剃头匠的挑子一头热。从目前的现实探索来看，金融机构的积极性普遍不高，相关金融机构主要为农村信用社、村镇银行等，大型商业银行参与较少。这其中原因很多，一方面是农村的金融市场还没有发育，用银行人的话就是如果有钱赚，银行会主动去“吸血”的；另一方面是前者对农村情况较为熟悉，而后者相对陌生。因此，也要站在银行的视角，尊重银行的思维和基本规则，不能过于依靠行政命令强求其参与其中，特别是对于大型商业银行。说得狠一点，人家的主要业务本来就不是在农村。我们不要强求银行，更不要责怪，否则也只是白费工夫，银行就是银行。对于合适的金融机构，可以用财政出资建立担保、贴息机制，减低债务违约，降低放贷风险，同时给予相关税费减免扶持等，以提高其积极性。

　　三是统一土地承包经营权、承包权、经营权等相关概念及内涵。首先区分不同方式取得的土地承包经营权及其权利内涵。我国相关政策法律已明确规定土地承包经营权分为家庭承包方式和其他方式取得，而随着近些年土地承包经营权流转规模的不断扩大，流转方式取得的土地承包经营权已经“渐成气候”，大家也常把它称作土地承包经营权。但是，这三种方式取得的权能内涵不同，农民的依赖程度也不同。

　　其次区分土地承包权和土地经营权。在土地承包权与经营权主体发生分离后，这二者的区别更加容易理解。土地承包权是农民个体作为一定社区范围内集体成员一份子而对该社区范围内某一块土地享有占有、使用、收益等权利，它是农民个体“成员权”的一种体现，是物权，是财产权。土地经营权是由承包权派生出来的一种民事权利，其表现更多地是一种预期收益。以土地承包权作抵押进行贷款，可能使农民永久失地，而以土地经营权作抵押进行贷款，农民可能失去的只是在土地上耕作及收益。因此，为了尽量降低农民永久失地的风险，目前抵押物应是土地经营权，而非土地承包权或承包经营权。

　　四是必须从农民、银行、政府多角度综合审视权衡。土地经营权抵押贷款，不同的“当事人”从自身视角及利益出发，认识和态度也不同，需要在他们之间找到对话和操作的“共同点”。总的说来，农民的关注点是能不能以及值不值得用土地经营权抵押贷款。银行更多地从放贷风险来考虑操作的可行性。表面看，有土地经营权做抵押物，要比没有抵押物的放贷风险低得多。但是，不容易变现的抵押物，对银行反而是一种负担。政府的着眼点是农民、银行二者是否可以“双赢”，以及对整个经济社会的影响。

　　目前，对于其他方式取得的土地经营权抵押贷款，农民、银行、政府的态度较为一致，有交集，目前法律也明确允许，应该积极推行。对于家庭承包方式取得的土地经营权抵押贷款，农民心理上可以接受，但一般不会主动去做；银行由于目前的风险等原因，并不愿意去做。也就是说，双方当事人并没有积极的意愿。同时，政府对此也是顾虑重重。因此，呼吁允许此类抵押贷款可能并不被当事人“买账”。对于流转方式取得的土地经营权抵押贷款，农民有意愿，银行也有意愿，但动力不足，政府的态度也较为积极，需要大家一起坐下来商量，共同努力。

　　五是区分抵押贷款与抵押反担保贷款。一般说来，土地经营权抵押贷款是农户(或第三人)将土地经营权直接抵押给银行进行贷款，而土地经营权抵押反担保贷款则是农民在获得第三人的保证担保进行贷款后，将土地经营权作为抵押反担保品抵押给第三人。这二者对农民来说，都一样，因为还不起款的话，抵押的土地经营权就要被处置了；对于银行来说，则完全不一样，银行看来，后者仍然属于信用担保贷款，只是多了土地经营权作为抵押反担保而已。也就是，前者与后者的抵押权人不同，一旦农民无法按时还贷，前者是银行处置，后者则是银行直接向第三人要，而不会直接处置抵押物。操作中，二者应都可以实践，但必须将二者区分对待，并向抵押人说清楚。

　　六是进一步做实农村土地产权界定等基础性工作。土地经营权抵押贷款，需要土地相关产权明确、清晰为基础。否则，容易发生纠纷。一方面，做好农村土地确权及土地承包经营权登记等工作，落实土地承包经营权“长久不变”的政治诺言，完善土地承包经营权权能，使其深入人心，成为社会共识；另一方面，完善土地承包经营权流转机制，发育流转市场，为包括土地经营权抵押贷款在内的农村土地制度创新奠定坚实基础。

　　七是处理好土地经营权抵押贷款与小额信用贷款、农民合作金融等的关系。农村信用贷款与抵押贷款并不冲突，不能厚此薄彼，更不是谁取代谁，而是要齐头并进。当然，从国际经验来看，最根本的还是要从无到有建立起以合作金融(政策性金融支撑)为主体、商业金融为补充的现代农村金融体系。应按照十八届三中全会“允许合作社开展信用合作”的要求，积极支持农民互助合作金融组织，解决“小农”贷款需求。对于实践中出现的一些问题，应积极设计更为科学、严密的制度，特别是风险防控机制，不能因噎废食、半途而废。

　　总之，土地经营权抵押贷款问题既要允许理论自由探讨，又要允许实践试验创新；既要大刀阔斧，又要循序渐进。最终，农民可用土地经营权抵押贷款，也可通过信用担保等其他途径贷款，无论大农还是小农都可以贷到自己所需的资金。

　　(作者单位：农业部贸易促进中心中国农业银行)